關于推行我市政府投資項目代建制的分析與思考
關于推行我市政府投資項目代建制的分析與思考 □ 陳偉民 陳曉臨 何濟南 政府投資項目代建制是順應時代發(fā)展產(chǎn)生的新事物，是今后投資工作必然趨勢，也是 目前發(fā)達國家普遍采用的做法。上世紀九十年代，美國、澳大利亞、新加坡及香港等發(fā) 達國家地區(qū)就著手對公共服務設施與基礎設施及政府規(guī)劃項目，作為政府項目建設管理 改革的核心來抓，鼓勵并充許公眾、私營部門參與介入該投資領域，現(xiàn)已建立了一套高 效、透明、公正地項目管理和監(jiān)督機制。當前，我國許多省市，代建制試點工程也已經(jīng) 拉開帷幕，如從2001年至今，重慶、黑龍江、山東、江蘇、深圳、北京、上海及我省寧 波、嘉興等地都進行了政府非經(jīng)營性投資項目代建試點，從試點結果看，取得非常好的 效果，特別是政府對項目單位“三超”現(xiàn)象起到較好約束作用。2004年7月，國務院正式批 準了《關于投資體制改革的決定》，決定亮點之一，就是在全國范圍內推行“代建制”。為 此，省政府主要領導于2004年9月起，先后多次作出重要批示，要求從今年開始，利用三 年的時間在全省逐步落實政府投資代建制?？梢哉f，推行政府投資項目管理“代建制”符 合國家投資體制改革方向。 政府投資項目代建制及其特征 政府非經(jīng)營性投資項目實行“代建制”管理，就是指政府通過招標的方式，選擇社會上 專業(yè)化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設實施組織工作，嚴格控制項目投資 、質量和工期，項目建成后交付使用單位的制度，代建期間代建單位按照合同約定代行 項目建設中投資主體職責。 “代建制”的特征和表現(xiàn)：一是社會化?，F(xiàn)在我們在搞政府基建項目時，往往成立□□動 遷公司，□□管理處，□□指揮部一類的基建班子。這些單位往往屬于各行政部門的下屬單 位，與政府有千絲萬縷的隸屬關系，責、權、利關系不順，機構和職能重迭，難以發(fā)揮 社會化分工優(yōu)勢。實行代建制，讓社會專業(yè)化管理隊伍來實行項目管理，政府從具體實 施者變成監(jiān)督者。使工程監(jiān)管得到加強，減少腐敗發(fā)生。二是職業(yè)化。過去我們在康莊 工程，千庫保安工程實施中常提到項目管理人員素質不高，經(jīng)驗不足，致使項目質量和 進程難以保證，其實，根本的原因是，項目管理行政化?，F(xiàn)在依靠社會專業(yè)機構來代建 ，代建機構有更豐富的基建經(jīng)驗，設計方案更真實專業(yè)，投資概算更切實際。三是商業(yè) 化。代建機構實行商業(yè)化運作，就能自覺按政府要求控制的標準、規(guī)模實施項目建設， 不會隨意改變功能，突破投資，提高標準?！叭芤妗?、“三超”現(xiàn)象就會抹殺。與我市現(xiàn) 有舊管理體制相比，推行代建制相對效益更明顯。 推行政府投資項目代建制 是我市優(yōu)化投資管理工作的需要 當前，在政府投資建設項目中，普遍存在以下問題：有的項目單位為了使用功能的增 加而隨意更改設計追加投資；有的項目單位對項目建設本身存在風險估計不足（如拆遷 安置難落實、地質堪察不到位、市場材料價格上漲等等）造成重復投資；有的使用單位 為了爭取項目，申報時往往采取少報和隱報的方式立項，事后更改建設標準，再視機追 加投資等等。由于政府缺乏約束項目單位超投資、超規(guī)模、超標準等行為的有效手段， 致使“三超”現(xiàn)象極為普遍。目前，在我市許多政府投資公益性項目都存在“三超”問題， 個別項目超出部分甚至于接近預算總投資。造成政府投資項目建設“三超”現(xiàn)象，表面上 看是項目單位管理經(jīng)驗不足造成的，但其深層次的原因，缺乏有效地監(jiān)督機制，在整個 項目實施過程中，在法律地位上實際上沒有過程控制和追究責任的權力，處于失控狀態(tài) ，項目“三超”后，往往產(chǎn)生項目使用單位、承建單位都得利的現(xiàn)象。這些存在的問題， 已引起市委、市政府、市人大、政協(xié)及廣大群眾的極大關注，市委常委、副市長吳苗強 同志在投資會議上，多次要求計劃系統(tǒng)，著眼新問題，加強投資體制改革研究，在體制 改革方面務必做到“春江水暖鴨先知”，反映了我市現(xiàn)行政府投資建設項目管理機制已到 非改不可地步。 市委、市政府歷來將優(yōu)化投資環(huán)境、促和諧發(fā)展作為重要工作來抓，近年來我市投資 體制也不斷革新。2003年10月，我市在全省范圍內率先實行民間項目登記案，2004年出 臺了《政府投資項目管理暫行辦法》，在投資體制創(chuàng)新方面一直走在省兄弟單位的前列。 2005年，我市招投標交易平臺建設進一步完善，更加助推了我市政府非經(jīng)營性投資項目 管理代建制落實。 推行政府投資項目 代建制的重要性和現(xiàn)實意義 提高了投資科學決策水平和實施程序。我市預算內可用于建設的資金相對有限，如實 行代建制，對年度建設項目進行計劃儲備、綜合平衡，一經(jīng)人大批準，任何政府部門無 特殊理由，無權更改項目投資及計劃，從源頭上控制資金外流，使項目管理更具計劃性 。同時，代建制做法要求對重大（如涉及公共利益、資源、環(huán)境、壟斷、公眾安全等） 影響力項目需采取聽證制。換句話說，任何有充足理由的老百姓和專家都可以對政府公 益項目監(jiān)督，并一票否決，使政府投資行為更為理性。 降低了政府投資支出成本。當前，政府項目自已投、自已建、自已管，看起來省錢， 但外行管項目預（估）算不準、專業(yè)性不強，加之，臨時機構臨時觀念強，不能有效控 制資產(chǎn)流失，支出成本往往較高。代建制通過市場方式招標，引進市場競爭機制，讓專 家算、專家建、專家管，除代建費外，對資金節(jié)余部分也作了明確獎勵提成，從機制上 確保鼓勵代建單位加強管理，降低政府支出成本。 強化了法制理念。代建單位與政府、使用單位三方簽訂《代建合同》，通過三方約束， 有利于排除項目實施中的各種干擾（主要指三超現(xiàn)象）。同時，通過代建人向政府繳納 一定比例的履約銀行保證金方法，從經(jīng)濟上制約代建人違規(guī)行為發(fā)生。另外，對咨詢專 家從法理高度提出要求。使咨詢中介機構和專家對項目可行性、設計標準、工藝技術及 投資概算等作出的結論與相應責任承擔掛鉤，使聽證咨詢的效果更加明顯。 有利于構筑和諧社會。代建制重要表現(xiàn)是發(fā)揮公眾參與意識，通過大眾廣泛參與讓政 府權衡輕重，有利于政府真正促進成實事工程。另外，代建資金的支付方式更新，有利 于減少政府項目資金支付層層轉付現(xiàn)象，使一線農(nóng)民工工資及各類補償資金更快更有效 落實。 推行政府投資項目代建制 在起步階段應把握的幾個問題 代建制是投資管理體制的新制度，制度有優(yōu)越性，固然也有缺陷，結合各地經(jīng)驗和教 訓，我市試行代建制應把握以下幾個關鍵： 合理安排項目前期投資咨詢工作。代建制的實質是充分利用專業(yè)化組織的技術和管理 經(jīng)驗，并以此提高政府投資項目的建設管理水來和投資效益，規(guī)范政府投資建設程序。 從國內外項目管理的經(jīng)驗看，一項工程的成敗，投資咨詢是關鍵。通俗講，政府想投資 少點、質量好點、進度快點，代建單位想利潤最大化、節(jié)約越多越好，目標雖不一致， 但只要對項目前期可研分析、方案設計、投資概算進行全面細仔的審核和論證咨詢，就 可以達到預期的目標。建議項目前期部分實施分二個階段；一階段認定建設投資、標準 ，該階段市發(fā)計局負有重大責任和決策權，到可研或初設階段有較清晰的招標條件后， 進入第二階段，即：分工程不同階段找不同代建人，這樣對選擇合格的代建人，確定代 建效果，從程序和制度約束方面，工作效率和效果會更好些。 合理界定代建費標準。代建管理費標準明確，可以使代建人將主要精力放在工程投資 、質量和進程上。由于代建人法人地位，承擔的風險和工作負荷遠遠大于政府部門，代 建管理費應根據(jù)項目大小，投資水平和難易程度確定。具體數(shù)額是按總投資的2- 4%定，還是通過招投標確定后，從使用單位提取管理費余額后定更為有利，尚需進一步 研究討論。代建制是工程管理過程，前期咨詢工作責任大，周期也和后期經(jīng)營管理相當 ，在代建管理費用分配上，前期占比例大還是后者大，建議也要科學界定。 合理確定代建項目。政府投資項目前期準備工作難點之一是大量的房屋拆遷和土地征 用問題，代建人作為項目管理公司在完成這項工作時，往往舉步維艱，花費的費用往往 要很多，對總投資造成不利的影響。建議非專業(yè)技術管理的政府項目內容暫不進入代建 范圍，如征地、拆遷工作等。此外，重大交通設施、水務建設等項目，在我市政府部門 已有較成熟的管理隊伍，今后時機成熟后，可以再作考慮。 合理明確法律責任。代建制是投資體制的新事物，不是一個法定制度。國家法律規(guī)定 對建設單位工程的重大責任和義務，不會因為代建而轉移到代建人上面。建設工程中的 民事責任、行政責任及刑事責任風險如何轉移消化是一個新課題。否則，在實際的操作 中，代建人因為不多的代建費而不想承擔風險責任，而建設單位因風險無法轉移對代建 方持懷疑態(tài)度，過多干涉管理，在建設過程中就會發(fā)生扯皮、糾紛和責任推卸等情況。 在國家規(guī)范文件沒有出臺前，建議在履約過程中，必須讓代建人法人的條件具備，同時 ，市政府協(xié)調專門的資金保證或擔保機構出面，解決這問題。 合理把握資金支付的方式。資金的撥付通常分為直接撥付給代建人和代建人自行簽認 兩種方式。資金撥付條件、時間、比例和尾款支付的結算管理對工程管理成本、工期等 有直接影響，配套辦法要同時制定。另外，直接撥付代建費，應把管理費和工程費用分 開撥付，防止代建人代收代支的前期費用等產(chǎn)生重復上稅。 合理公正選擇代建人。臨安中介咨詢機構較多，但綜合協(xié)調能力弱，經(jīng)濟、商務、管 理、法律等知識不足，熟悉國際慣例，能從事國際工程咨詢人才少，建議政府設立專門 培訓機構。同時對資質管理上落實高起點，建議代建人單位資質由發(fā)展計劃局和市財政 局共同審定，通過市招投標平臺向社會公布名單，這些單位必須具備綜合甲級設計資質 ，綜合甲級監(jiān)理資質，施工總承包一級以上資質，綜合工程咨詢資質之一要求，（但不 能定標確定，以防權力尋阻行為發(fā)生），保證代建制順利實施。 對我市推行區(qū)政府投資項目代建制 工作的幾點建議 政府投資項目代建制實質是一項交鈅匙工程，也是一項智力利用工程，在我國發(fā)展的 歷史不長，還有相當長的路要走。為規(guī)范健康地推行代建制，結合我市實際，建議著手 做好以下工作研究： 進一步量化代建制試行階段工作內容。調研階段：組織人員對兄弟單位先行做法進行 探討。主要掌握代建實施情況、項目前期管理、項目計劃管理、項目資金管理、代建項 目范圍選定、代建人資質管理、代建內容、控制投資措施、代建模式選擇等，為完善代 建管理辦法提供優(yōu)化方案。 專題研究階段：成立由市人大、市府辦、市政協(xié)、法制辦、審批中心、發(fā)計、審計、 財政、國土、建設、環(huán)保、稅務、工商、銀行、監(jiān)察、招標辦、編委等部門組成，部分 咨詢機構參加的工作組，對征求稿進行審議。同時，對照各自的職責，確定相關配套方 案細則。該階段需建立政府項目儲備庫和專家?guī)?，健全項目審批、監(jiān)測公示和投資誠信 三大信息網(wǎng)絡。 實施階段：出臺《政府投資項目代建制暫行管理辦法》、《政府項目代建制財政財務管 理指導意見》、《代建項目前期管理辦法》、《代建項目審計監(jiān)督管理暫行辦法》、《政府建 設項目工程管理試行辦法》以及相關代建風險責任法規(guī)性文件。加大社會宣傳力度，擴大 代建制影響面。確定首批公示、委托評估代建和后評價等政府投資項目，以配合政府投 資項目順利實施。 進一步研討我市代建制運作方式。 代建制目前無固定操作模式，當前相對成功的是 北京模式、上海模式和重慶模式。不論采用何種模式，在項目建設過程中，有一點必須 明確：市政府是建設項目的投資人（招標人），發(fā)改局為具體負責政府投資建設項目代 建工作過程管理人，市級各有關行政主管部門為項目各自職能的監(jiān)工人，項目單位為使 用人。 本文提出三種代建模式，供參考。 模式之一：全過程代建模式（適用于投資規(guī)模較小或專業(yè)性強的政府投資項目）。運 作特點：第一步由發(fā)改局在使用人提出項目建議書后，基本確定建設必要性。委托招標 代理機構通過公開招標選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責權 利。第二步由代建人提出項目可研報告，發(fā)改局或委托的專業(yè)咨詢機構進行評估論證， 確定項目規(guī)模、投資水平和調整方案、授權代建人辦理項目立項審批等手續(xù)，辦理投資 許可證。第三步由代建人通過招標選擇設計單位，開展方案設計初步設計和概算審核， 開展施工圖設計，取得項目規(guī)劃許可證和土地許可證，協(xié)助使用人辦理土地征用和拆遷 等手續(xù)。第四步通過招標選擇工程監(jiān)理單位，組織管理協(xié)調施工期工程建設。第五步通 過招標選擇施工單位（含工程分包單位），履行工程施工、按時竣工驗收和交付使用的 職責，并負責保障項目在保修期內正常使用。 優(yōu)點：突出了代建人的地位和作...
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