從信息電信科技(ICT)之發(fā)展觀察亞太地區(qū)電信政策趨勢
從信息電信科技(ICT)之發(fā)展觀察亞太地區(qū)電信政策趨勢 報告摘要 1. 前言 　1.1 信息電信科技ICT與數(shù)字匯流趨勢 　1.2 本文架構(gòu) 2. 政策理論之探討 　2.1 電信自由化（Liberalisation） 　2.2 自然獨占（Monopoly）/寡占與國營 　2.3 私有化/民營化（Privatisation）與競爭性（Competition） 　2.4 解除管制（Deregulation）與政府的角色 3. 亞太地區(qū)主要國家電信政策趨勢概況 　3.1 管理性競爭（Managed Competition） 　3.2 我國電信自由化 4. 有關(guān)文獻之比較分析整理 　4.1 電信改革程度 　4.2 電信改革議題 　4.3 電信自由化政策對電子商務之影響 5. 結(jié)論與建議 參考書目／附錄 報告摘要 在二十一世紀信息電信科技（Information Communication Technology，ICT）議題中，對于決定一個國家競爭力之要素而言，科技本身并非決定因 素，科技政策與管理才是關(guān)鍵，其中又以可主導知識經(jīng)濟的電信產(chǎn)業(yè)與電信部門之發(fā)展 為重點。 本文就信息電信科技ICT與數(shù)字匯流趨勢大環(huán)境之沖擊下，針對亞太地區(qū)電信政策加以探 討。首先自電信自由化理論與相關(guān)主題如自然獨占與國營、私有化民營化與競爭性、解 除管制與政府之角色等加以討論。其次，再就亞太地區(qū)主要國家電信政策趨勢概況加以 分析，并以學界所謂的「管理性競爭」（Managed Competition）與「管制性的管理」（Regulatory Management）來提供市場導向與自由化政策尚未發(fā)展成熟的亞太地區(qū)可能創(chuàng)造最大效益 之論點，同時概述我國電信自由化狀況，進而整理相關(guān)文獻以及比較各國之電信改革度 、改革議題、以及電信自由化政策對電子商務之影響。 最后再加以結(jié)論與提出三大建議：一為發(fā)展本土長期基礎資料研究收集、沖擊評估與因 應整合模式；二為利用國際規(guī)范如WTO、OECD、APEC等國際組織發(fā)展，提供國家政策方向 與原則；三是建立獨立管制機構(gòu)（Independent Regulators），期能協(xié)助產(chǎn)官學對此議題與亞太地區(qū)之發(fā)展能有更進一步之了解，進而 提供我國因應信息電信科技ICT變遷趨勢與電信政策未來之發(fā)展有所幫助。 1. 前言 1.1 信息電信科技ICT與數(shù)字匯流趨勢 在二十一世紀信息電信科技（Information Communication Technology，ICT）議題中，對于決定一個國家競爭力之要素而言，科技本身并非決定因 素，科技政策與管理才是關(guān)鍵，其中又以可主導知識經(jīng)濟的電信產(chǎn)業(yè)與電信部門之發(fā)展 為重點（Kim，2003）。 在廣播和電信服務的匯流、固網(wǎng)和行動服務的匯流，以及因特網(wǎng)成為所有服務的平臺， 亦即所謂的「數(shù)字匯流」趨勢（MOTC，2001）下，不論是全球化、市場與客戶導向，自 傳統(tǒng)技術(shù)至連網(wǎng)性（interconnectivity）與互通性（interoperability）等技術(shù)之匯流 ，或是傳統(tǒng)上各自獨立的產(chǎn)業(yè)包括電信、傳播與信息整合成所謂的「通訊產(chǎn)業(yè)」（info -communication industry）（簡，2003），其語音、影像、數(shù)據(jù)、多媒體、傳播均將因因特網(wǎng)的發(fā)展統(tǒng) 合匯整在單一網(wǎng)絡平臺上。這個全球通訊電信的變遷，促使大部分國家之電信部門為因 應此通訊環(huán)境之快速變，大多已進行組織變革，或是處于此變革改造程序之中（ITU，2 003）。 在ICTs發(fā)展潮流下，不論是「電子化政府」（e-government）、「電子商務」（e- commerce）或是「電子化醫(yī)療」（e- medicine），均帶動一個數(shù)位匯流之新世紀。然而在此變遷下，原有政策組織與法律已 不敷時代之變化，同時其所產(chǎn)生的「數(shù)字落差」（Digital Divide）現(xiàn)象如富國與窮國、城市與鄉(xiāng)村之差距等，均需藉由調(diào)整新政策與法規(guī)來順應 時代的變化。歸納其所應用之方式約略有三：其一為開放部分市場競爭；其二為允許私 人企業(yè)之參與；其三則為建立國家法規(guī)當局。 根據(jù)國際電信聯(lián)盟（International Telecommunication Union，ITU）之最新數(shù)據(jù)估計，時至2003年中期，全世界約有123國家（圖一），其中亞 太地區(qū)即占了17個 （Kim，2003）。由此不難得知在信息電信科技（ICT）范疇下建立一個具公平性與透明 化，且能促進競爭力之法規(guī)當局之重要性。 由于ICT之發(fā)展趨勢是聚合各種不同網(wǎng)絡平臺與服務，愈來愈多國家所采取的因應政策為 結(jié)合電信與廣播之法規(guī)當局，或促進ICT部門間合作等方式。透過競爭所產(chǎn)生的電信市場 自由化，改變了各國在通訊服務與政策的方向（圖二），其中又以行動通訊與ISPs之競 爭性與自由化發(fā)展最佳（ITU，2003）。 [pic] [pic] 1.2 本文架構(gòu) 若就Won（2002）針對亞太地區(qū)電信發(fā)展所提之論點加以分析：數(shù)字落差現(xiàn)象在亞洲除日 本與四個新興國家（NIEs：新加坡、韓國、臺灣與香港）外，其落差程度遠較中美非地 區(qū)嚴重，因此本研究將討論重點自全球信息電信科技潮流下，將研究范圍定于亞太地區(qū) 電信政策趨勢之觀察。然由于電信政策之研究多以歐美為主，因此在許多問題與分析觀 點仍不排除歐美發(fā)展之實例與比較。 目前國際電信管制機制約可略分為「單一機構(gòu)管理」與「雙/多機構(gòu)管理」。前者如日本 總務省，后者如美國NTIA/FCC、香港OFTA/信息傳播局、英國OFTEL/ITC、澳洲ACA/ABA、 新加坡IDA（TAS）/SBA與我國（NCC籌備處）均屬之。美國FCC雖經(jīng)常被認為是單一主管 監(jiān)理機關(guān)類型，但實質(zhì)應歸類于政策與管理之雙軌模式。同時所牽涉之各國不同之電信 事業(yè)分類與架構(gòu)均是復雜且適合專文深入研究之課題。 因此本研究以政策發(fā)展為主體，并將此二大議題納入研究范圍，以下茲就政策理論之探 討、亞太地區(qū)電信政策趨勢、相關(guān)議題之比較，最后提出結(jié)論與三大建議：一為發(fā)展本 土長期基礎資料研究收集、沖擊評估與因應整合模式；二為利用國際規(guī)范如WTO、OECD、 APEC等國際組織發(fā)展，提供國家政策方向與原則；三是建立獨立管制機構(gòu)（Independen t Regulators），期能協(xié)助產(chǎn)官學對此議題與亞太地區(qū)之發(fā)展能有更進一步之了解，進而 提供我國因應信息電信科技ICT變遷趨勢與電信政策未來之發(fā)展有所幫助。 2. 政策理論之探討 2.1 電信自由化（Liberalisation） 電信自由化之源起時間有許多不同之說法，一般而言是以1980年代美國AT&T與英國Brit ish Telecom（BT）之轉(zhuǎn)變?yōu)槠鹪础Ｔ?985年之前，先進國家如英德法日等國之電信事業(yè)占國 營比例均超過75%，而其潛在的問題包括鐵飯碗意識、大規(guī)模獨占缺乏競爭意識、政治的 介入、法律的限制，與欠缺經(jīng)營自主性（林，2002）。而至1990年代晚期WTO下所規(guī)范之 基礎通訊協(xié)議（the agreement of Basic Telecommunications）則加速了電信自由化趨勢（Kim，2003）。 電信改革理論或自由化理論基礎目前尚未成熟，一般多為描述性或無理論基礎之案例研 究（Low，2002）。若欲研究國際電信研究議題，目前國際組織，如世界銀行與ITU合作 建立一個數(shù)據(jù)庫，提供各會員國家在電信政策與法規(guī)相關(guān)事務各式數(shù)據(jù)、統(tǒng)計研究、文 獻與報告。另外如半年一期的經(jīng)濟合作暨發(fā)展組織（OECD ）之電信數(shù)據(jù)庫與電信展望提供許多相關(guān)指針，以及OECD在網(wǎng)絡及電子商務指針建立、 另外像是聯(lián)合國文教組織（UNESCO ）之世界通訊與信息出版物、世界貿(mào)易組織（World Trade Organisation，WTO）下，如全球信息與通訊科技部門及信息與發(fā)展計劃等之出版物、亞 太經(jīng)合會（APEC ）與亞洲開發(fā)銀行（Asian Development Bank，ADB）等，亦陸續(xù)累積各國電信相關(guān)文獻與數(shù)據(jù)，提供各界參考與研究。 就現(xiàn)有發(fā)展較完整的相關(guān)理論多以經(jīng)濟或政治經(jīng)濟理論觀點來支持政策制定背后之理論 基礎。如美國聯(lián)邦通訊委員會（Federal Communication Commission，F(xiàn)CC）所采用之「混合成本取代模型」（HCPM），在開發(fā)中國家電信管制規(guī) 范中Benitez、Estache與Kennet（2001）評論其所扮演之潛在角色，將因具有不因開發(fā) 中國家缺乏可信賴及詳細的信息取得（稀有財）之特性，而仍能適用于政策制訂者，因 此FCC所采用之模型能被廣泛地接受。 上述經(jīng)濟理論之例，只不過闡釋電信政策背后仍存在許多待驗證理論與模型。一般而言 ，自由化與解除管制（松綁/deregulation）系一體二面，根據(jù)法學學者蘇永欽教授對自 由化與民營化之定義為：「所謂自由化，就經(jīng)濟而言最直接的內(nèi)涵就是擴大人民參與的 空間與企業(yè)決定的空間，前者是民營化，后者是解除管制?！?政府管制的目的是為避免因自然獨占/寡占/國營、外部性、公共財，以及資源稀少等問 題所引發(fā)市場失靈（Market Failure）現(xiàn)象；而自由化或解除管制則是尊重市場機制，進而減少政府不必要的干預。 換言之，其目的是為將傳統(tǒng)自然獨占或國營體系之電信市場，轉(zhuǎn)型為以市場機能與競爭 為主之自由產(chǎn)業(yè)，因而刺激消費市場，提供電信使用者更具競爭之價格與多樣化服務。 然而電信自由化雖已是世界潮流，卻仍是國內(nèi)外產(chǎn)官學界爭議之焦點，茲就相關(guān)議題與 不同觀點略述于下。 2.2 自然獨占（Monopoly）/寡占與國營 在強調(diào)電信自由化與競爭性的同時，學術(shù)界最常探討的即為政府獨占/寡占以及私有化/ 民營化與解除管制議題。Wallsten（2001）認為電信自由化并非二十世紀新現(xiàn)象，藉由 追溯歐洲1892- 1914早期電話發(fā)展的歷史，Wallsten檢視電信之政府獨占、私有權(quán)，以及電信執(zhí)照等項 目，該研究發(fā)現(xiàn)政府獨占雖與較低之電話普及率與較高之長途電話價格呈高度正相關(guān)， 然而此研究卻也發(fā)現(xiàn)兩點與傳統(tǒng)觀念相異之處。 其一、政府獨占與非獨占管理之相較，前者亦可能導致偏遠地區(qū)較差之服務；其二在嚴 厲的特許制度下，即使政府核發(fā)執(zhí)照予私人企業(yè)，亦可能產(chǎn)生電話之較低普及率及較高 價格之效果。另外，雖然在行為與管理學理論中認為私有化將較國有化更具效率，但熟 悉經(jīng)濟學論述者，只要引用新古典總體經(jīng)濟理論便不難對此觀點加以駁斥。 Cheng（2002）對電信部門的獨占性之論述中認為，由于邊際成本的下降趨勢及較無彈性 之服務需求，透過獨占或法規(guī)仍能創(chuàng)造最大利益。其主要論點為藉由競爭與法規(guī)間之關(guān) 系探討中發(fā)現(xiàn)，私有化并非能解決所有問題，同時檢視私人企業(yè)與效率間之關(guān)聯(lián)時，立 法的重要性則不難突顯關(guān)鍵性。由于偏私有化之論點并未對等地檢視非競爭市場中企業(yè) 之運作，同時在全球化趨勢下，開發(fā)中國家之電信私有化經(jīng)驗呈現(xiàn)出許多問題，如投資 動機微弱與法規(guī)建置緩慢等，而當私有化只導致電信所有權(quán)改變時，唯有競爭與有效法 規(guī)能增加效益并改變大眾對電信部門的投資，因此Cheng（2002）特別強調(diào)價格政策與經(jīng) 濟性法規(guī)的重要性。 2.3 私有化/民營化（Privatisation）與競爭性（Competition） 基本上各國對私有化之定義略有不同，如德國之私有化即持股比例，法國則為追求企業(yè) 之最大利益（Kim，2003）。ITU（2003）的研究中以行動通訊部門為案例研究，說明政 府單位可藉由法規(guī)政策之改革促進市場效率，其所導入之市場競爭性，則大幅降低許多 開發(fā)中國家落后貧窮區(qū)域之通訊問題。 Fink, Mattoo與Rathindran（2002）則對86個開發(fā)中國家取其1985- 1999期間為實證研究之目標發(fā)現(xiàn)，電信改革之優(yōu)先工作為完成自由化、私有化與競爭。 其中又以同時加強競爭性與私有化為優(yōu)先項目，此研究強調(diào)若延遲或?qū)⒏偁幮灾樞蛑?于自由化與私有化之后，其負面結(jié)果遠超過導入或完成電信政策之競爭性。 其主要論點可由下圖得知： [pic] Faulhaber（2002）則對由政策所引發(fā)的區(qū)域性競爭提出不同的觀點，主要論點為在開放 競爭的同時，不論政府產(chǎn)業(yè)或消費者則需要更多的法規(guī)來規(guī)范。換言之，將帶來更多的 限制，此種現(xiàn)象是否與自由開放之原始目的相抵觸？ Faulhaber認為競爭的正面效益應是來自于新科技帶來刺激產(chǎn)品價格之競爭，因此1996年 美國電信法案所鼓勵新加入業(yè)者建立自己的新設備，或是現(xiàn)有獨占者使競爭者將交換機 置于本身機房，即是所謂的「市內(nèi)用戶回路細分化模式（Local Loop Unbundling Model，LLUM）」并不會完全帶來正面效益，因此對政策制定者之建議為，協(xié)助新加入之 電信業(yè)者面對較低之不確定性，其方式包括清晰規(guī)范新科技之管制，以及清除競爭性之 阻礙，如無線頻寬限制及區(qū)域電纜競爭許可限制等規(guī)范。 2.4 解除管制（Deregulation）與政府的角色 解除管制一般性利益為促進價格降低、減少交叉補貼、促進網(wǎng)絡電信普及率等，然而在 解除管制過程中可能發(fā)生的「俘虜理論」意即政府被利益團體所擄獲之現(xiàn)象（簡，2002 ），在數(shù)字匯流與數(shù)字經(jīng)濟全球體系下，各國政府如何因應與角色之扮演則顯得格外值 得重視。 Stiglitz, Orszag與Orszag（2000）以經(jīng)濟觀點為基礎，提出三大理論架構(gòu)針對：公眾部門與公眾 金融、磚塊與灰泥經(jīng)濟 （Bricks and Motor），以及數(shù)字經(jīng)濟中政府角色加以討論，并認為政府在信息社會中所勾畫出之「決 策樹形圖」（圖四），具有協(xié)助國家避免產(chǎn)生外部性效果與市場失靈，同時可決定政府 是否應干預之時機（De Meyer and Loh, 2001 & Stiglitz, Orszag and Orszag, 2000）。 [pic] 3. 亞太地...
從信息電信科技(ICT)之發(fā)展觀察亞太地區(qū)電信政策趨勢